刘炫麟:关于“生物安全法”二审稿的五点修改建议

来源:中宏网时间:2020-05-21 10:13:29

  2019年10月21日,我国生物安全法草案首次提请十三届全国人大常委会第十四次会议审议。2020年4月26日,十三届全国人大常委会第十七次会议对生物安全法草案进行了第二次审议(以下简称"二审稿"),并在中国人大网上全文公布,面向全社会征求意见,由于其内容涉及生物技术产业发展,与人民生命健康息息相关,还关系到国家安全,因此从生物安全法制定之初,即引发了社会公众的普遍关注。

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刘炫麟 中国卫生法学会学术委员兼副秘书长

  综观"二审稿"的全文,其共10章85条,不仅内容丰富,而且有许多亮点。例如,其对适用对象进行了明确列举,同时辅助兜底式的立法技术,在保持明确性、稳定性的同时,也注重了一定的开放性和灵活性;着力构建生物安全风险监测预警制度、生物安全信息共享制度、生物安全信息统一发布制度等,全面支撑生物安全风险防控体制;通过设置"保护野生动物、加强动物防疫"等条款,实现与《野生动物保护法》《动物防疫法》的衔接,试图通过多部法律法规之合力,努力构建综合的安全风险防范体系;十分重视生物安全技术在研究、开发、应用中的伦理原则,以及对生物医学新技术临床研究的伦理审查,使生物技术的发展在法治和伦理的双重轨道上运行;对医疗机构、疾病预防控制机构、动物疫病预防控制机构、植物病虫害预防控制机构等专业机构发现传染病、动植物疫病或者列入检测范围不明原因疾病的报告义务进行了详细规定,同时对违反报告义务的行为类型进行了全面列举,不仅实现了与《传染病防治法》《动物防疫法》的衔接,而且通过法律责任的明确设定,为严厉打击相关主体瞒报、谎报、缓报、漏报,以及授意他人瞒报、谎报、缓报或者阻碍他人报告的违法行为,提供强有力的执法依据。

  不过,"二审稿"也存在一些不足或者值得探讨的问题,亟待进一步修改和完善,主要体现在以下五个方面:

   第一,"二审稿"对总则的设计存在一定的缺陷。尽管"二审稿"对立法目的和适用对象作出了较好的规定,但没有抽象出该法应当遵循的(基本)原则。个人认为,有三项原则在立法中应当予以考虑:一是合法原则;二是分类(分级)管理的原则;三是符合伦理原则。只有设置了该法的(基本)原则,相关制度设计和规则拟定才有了统一的指引和方向,起到统辖"二审稿"其他各分章的作用,也便于在规则缺失的情况下如何进行法律解释提供权威依据。

   第二,有些条文的顺位需要调整。"二审稿"第二章(生物安全风险防控体制)第22条规定,"地方各级人民政府对本行政区域内生物安全工作负责。县级以上地方人民政府有关部门根据职责分工,负责生物安全相关工作。"该条是关于生物安全工作管理体制的规定,理应设置在第一章总则中,将其设置在第二章,其条文排列的科学性和合理性有待进一步探讨。建议:将第22条的内容置于二审稿第4条之后进行规定,从逻辑编排上考察,更为合理。

  第三,有些条文规定比较粗梳,可执行性较弱,制度规则难以实现预设目标。比较典型的是"二审稿"第28条。该条包括三个条款:第一款规定国家建立重大新发突发传染病、动植物疫情联防联控机制;第二款规定发生重要新发突发传染病、动植物疫情,应当按照有关法律法规和应急预案的规定及时采取控制措施等;但是第三款仅规定发生重大新发突发传染病、动植物疫情时,国务院有关部门、有关地方人民政府应当组织开展流行病学调查、病原体溯源和传播途径研究,并无相应程度和时限的要求,与第一款强调的重要性和第二款及时采取控制措施的要求不相匹配,也不协调,在现实中可操作性将受到影响。因为按照二审稿的现行设计,只要国务院有关部门、有关地方人民政府组织开展了流行病学调查、病原体溯源和传播途径研究就算履行了自己的职责,至于是不是及时履职、全面履职,在所不论,就会留下"漏洞",与重大疫情防控要求不符。建议:将"二审稿"第28条第三款修改为"发生重大新发突发传染病、动植物疫情,国务院有关部门、有关地方人民政府应当立即组织开展流行病学调查、病原体溯源和传播途径研究。"以此贯彻重大疫情风险应急防控所应遵循的及时性原则。

  第四,有些条文内容的逻辑并不十分周延,容易导致现实执法中的"缺项"。例如,"二审稿"第42条规定:"设立病原微生物实验室,应当依法取得批准或者进行备案。国家对外商投资设立病原微生物实验室进行安全审查。经审查可能影响公众健康、国家安全和社会公共利益的,不予批准。个人不得设立生物安全实验室或者从事病原微生物实验活动。"该条至少存在以下两个问题:一是尽管该条对外商投资设立病原微生物实验室进行安全审查,这种事前审查非常必要,但是其没有充分考虑到事前的准入审查之后的事中或者事后审查。具体而言,如果外商投资设立病原微生物实验室在准入环节通过了安全审查,但其之后出现了可能影响公众健康、国家安全和社会公共利益的情况又该如何处理,实际上是不明确的,法律责任中亦无相关规定,导致可执行性较差;二是有禁止行为,但没有法律后果,如果个人私自设立了生物安全实验室或者从事病原微生物实验活动,其应当如何处理?最后只能通过"二审稿"的第81条进行"补位",即"违反本法规定的生物安全违法行为,本法未规定法律责任的,其他有关法律、行政法规有规定的,依照其规定。"如果其他法律法规确有规定,那么其可以实现"补位"功能,但是如果其他法律法规没有相关规定,该条实际上是起不到"补位"功能的,为法律适用和法律执行的不确定性带来隐患。可以说,"二审稿"第42条第三款只是一个缩影,建议系统梳理"二审稿"关于禁止行为的规定,同时在法律责任一章予以对应,实在难以或者不宜对应的,才借助"二审稿"的第81条进行"补位"。

  第五,法律责任一章中刑事责任和民事责任的整合不够,过于侧重行政责任的编排与设计。"二审稿"第70条规定:"违反本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。"该条存在两个问题:一是应将该条关于刑事责任的规定置于法律责任一章的尾部,而非首部,以体现刑事责任乃最严厉法律责任的一面,也便于行政责任与刑事责任的衔接,而不是刑事责任与行政责任的衔接;二是"二审稿"法律责任一章主要是行政责任,这本身无可厚非,但其对民事责任缺乏明确规定,尚未能够与"二审稿"第81条实现科学整合,导致各条虽有所侧重,但体系编排略显散乱。建议:将"二审稿"第70条和第81条进行系统整合,修改为"违反本法规定的生物安全违法行为,造成他人损害的,依法承担民事责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。法律法规另有规定的,依照其规定。"

  生物安全作为国家总体安全的重要组成部分,对其进行立法,不仅可以促进和规范生物技术的健康发展、防范,有效应对生物威胁,而且可以使得《传染病防治法》《野生动物保护法》《动物防疫法》等法律法规在生物安全这一价值取向上实现同频共振,相互融通。一部生物安全法的出台,也是我国大国责任、大国担当的重要体现,同时是追求人类社会和谐共生、推动构建人类命运共同体美好愿望的必由之路,具有极为深刻的现实意义!

  (本文作者:刘炫麟,中国政法大学法硕学院经济法教研部副主任、硕士生导师,中国卫生法学会学术委员兼副秘书长)


责任编辑:王晶晶
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