地方政府专项债政策解读

　　一、基本概念

　　地方政府专项债券（以下简称“专项债券”），是指省、自治区、直辖市政府为有一定收益的公益性项目，发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的，政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。（摘自财库〔2015〕83号《地方政府专项债券发行管理暂行办法》）

　　与地方专项债券相对应的是一般债券，专项债券项目要求是有一定来源的公益性项目，而一般债券对应的项目不一定需要有收益，是以一般公共预算收入还本付息的，和具体项目不存在对应关系。

　　二、投向领域

　　专项债投向领域分为九大类，分别是交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等。每一个大类中包含多个子领域。2024年12月25日国务院办公厅公开了《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（下称《意见》）（国办发〔2024〕52号），相比以前有了一些重大改革，推出17条优化完善专项债管理机制，包括大幅放宽专项债资金投向和用作项目资本金范围，并在11个地方推行“自审自发”试点、建立“常态化申报、按季度审核”的项目申报审核机制等措施。此前专项债投向主要采取“正面清单”管理，而《意见》明确，实行专项债券投向领域“负面清单”管理，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。也就是说，在“负面清单”管理模式下，地方可自行决定专项债项目投向领域，专项债投向领域将有较大幅度的拓宽，这有助于促进专项债项目与当地实际需求更好匹配，助力提升专项债资金使用效率。“负面清单”管理，也就是将完全无收益的项目，楼堂馆所，形象工程和政绩工程，除保障性住房、土地储备以外的房地产开发，主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施和一般竞争性产业项目纳入专项债券投向领域“负面清单”，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。一般来说债券资金不能用作资本金，但为了充分发挥专项债资金撬动作用，这次国务院允许十多个领域专项债项目可以将专项债资金用作项目资本金，且可用作项目资本金的专项债券规模上限由该省份用于项目建设专项债券规模的25%，即专项债用作资本金比例上限为25%。同时，此次《意见》直接将专项债可用作项目资本金领域从此前十多个扩大至22个，这包括信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等新兴产业基础设施，算力设备及辅助设备基础设施等。而专项债项目用作资本金上限比例从25%提高至30%。具体到教育版块中，高等教育与普通高中教育板块的内容由原来的学前教育、职业教育、普通高校的学生宿舍重点拓展为学前教育、职业教育、高等教育、普通高中等，除中小学教育为纯公益以及其他教育商业化属性不属于外均可申报，也验证了负面清单之外的项目均可申报。

　　　三、申报流程

　　（一）项目储备。首先确定国家宏观政策、部门和行业发展规划中需要债券资金支持，且满足债券发行条件与要求的具体项目。

　　（二）项目申报。开展项目可行性分析并编制《项目可行性报告》，发改部门办理项目批复手续，同级规划、土地、环保等部门出具项目相关批复文件,委托中介机构出具财务评价报告、项目实施方案等。

　　（三）地方申报入库。申报单位向同级财政、发展改革申请纳入“地方政府债券项目库”和“国家重大建设项目库”，按照“资金跟着项目走”的原则，省发展改革委会同省财政厅对专项债项目进行初核，初核通过后分别提报国家发展改革委、财政部相关“项目库”。

　　（四）项目批复及额度下达。国家发展改革委初审通过后，向财政部和各省反馈项目清单，财政部根据国家发展改革委项目清单核定下达专项债券额度，省财政厅会同省发展改革委核定下达市县债券额度。

　　这次《意见》中一个很大的变化就是明确了部分地方试点专项债券项目“自审自发”，报经省级政府审核批准后不再报国家发展改革委、财政部审核，可立即组织发行专项债券，项目清单同步报国家发展改革委、财政部备案。这些地方是北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省，以及河北雄安新区。

　　而对“自审自发”试点地区以外的省份，《意见》完善项目审核“绿色通道”机制。即对于已通过国家发展改革委、财政部审核且需要续发专项债券的在建项目，无须重新申报，经省级政府审核批准后可直接安排发行专项债券。另外，对“自审自发”试点地区以外的省份，建立“常态化申报、按季度审核”机制，以推动地方尽快发债。

　　　四、申报要素

　　（一）一案两书：即实施方案，财务评价报告和法律意见书。实施方案具体包括项目概况、投资测算、收益测算、平衡分析和测算附表等。财务评估报告包括项目概况、项目投资及资金筹措、项目运营收益与融资平衡情况、评价结论。法律意见书包括引言、项目基本情况、项目概算及资金筹措、项目收益及融资平衡、中介机构资质、本期债券风险因素、结论意见等。

　　（二）可行性研究报告。对项目实施的可行性进行论证；

　　（三）财务评审报告。项目投资估算经财政投资评审中心或专业评审机构评审并取得财政部门相关批复或已编制正式项目投资概算报告；

　　（四）规划许可。自然资源部门出具的项目规划或用地规划；

　　（五）立项文件。发改部门出具的准予立项资料；

　　（六）可研报告批复。发改部门出具的关于项目可行性研究报告准予的批复文件；

　　（七）用地手续。自然资源部门出具的用地预审与选址意见书、用地规划许可证等；

　　（八）环评文件。生态环境部门出具的项目关于环境影响的登记表格或报告批复；

　　（九）收入测算说明。对项目进行合理预测；

　　（十）项目资金筹集情况说明。保障项目财政资金明确，到位时间、条件能够落实；

　　（十一）其它。具备《建设工程许可证》《建设工程施工许可证》及招投标手续可提升项目成熟度。