今年恰逢普惠金融成为国家战略十周年。近期，国务院印发了《关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》（以下简称《实施意见》），在肯定过去10年普惠金融发展成绩的同时也提到，在新形势下，普惠金融发展仍面临诸多问题和挑战，与全面建设社会主义现代化国家的目标要求还存在较大差距。根据《实施意见》内容和采访调研观察，《金融时报》记者近日采访了上海新金融研究院副院长、上海交大上海高级金融学院教授刘晓春，与其从中小银行公司治理、差异化竞争和免责机制建设共三个角度，探讨了中小银行在未来提升普惠金融服务能力和机构自身竞争力方面的进阶路径。
上海新金融研究院副院长
上海交大上海高级金融学院教授
刘晓春
注重股东权责平衡
构建符合实际的治理架构
《金融时报》记者：公司治理的本质在于理顺决策权、管理权和监督权之间相互协调、相互制衡的关系。我国中小银行公司治理特殊性的根源何在？相互协调、制衡的关系为何难以形成？
刘晓春：之所以特殊以及较难形成相互协调、制衡的关系，主要与我国中小银行改革发展历程有关。在经历了几轮改革后，我国中小银行股东来源相对复杂，并且不同类型股东的诉求不同。
首先是之前的社员股东，他们入股时更多基于信任，因为涉及金额少、持股比例低，他们并没有什么持股诉求，也不关心银行经营情况。与之类似的还有员工股，由于持股比重低，往往较难发挥激励作用，他们也很难真正参与到机构战略决策和改革创新中。
相较而言，法人股东持股比重较高，主要包括地方国资企业和民营企业。其中，地方国资企业多数并非主动持股，更多体现为地方政府意志，部分地方国资对参与中小银行决策、经营方针制定的主动性不高。有较强参与机构决策和履行监督职能诉求的是民营企业，他们希望通过投资银行获得较好的财务回报。但这些民营企业本身经营情况和对入股银行的认知也左右了其持股诉求，一方面，如果投资银行回报不理想，在经营遇到问题时，民营企业可能倾向于向银行索要更多贷款支持，进而形成违规干预银行经营问题；另一方面，一些资质一般的民营企业也很难为银行发展提供新理念，实现治理能力提升。
此外，不可忽视地方政府作为中小银行“隐性股东”的诉求。地方政府角度希望银行给地方发展多作贡献，较多是以发放贷款的形式体现；当然地方政府也希望银行能够长期服务地方经济发展，但这与一般股东希望机构可持续经营在维度上有差别。在追求地方经济倍增的目标下，有的地方政府可能会要求银行贷款倍增，但银行贷款倍增实际是以资本金和存款业务倍增为基础的；在此过程中还可能出现地方法人银行使命漂移或者承担与其服务能力不相符的贷款需求。
可以看到，每一轮改革都有不同类型的自然人或法人入股，他们入股原因和持股诉求不同，加上各地区经济结构差异，由此形成了复杂、多样的中小银行股东来源和股权结构。这样的股权结构带来了股东之间的相互拉扯，在此情况下，银行经营情况反而不那么受部分股东关注了。相应地，就无法从长期经营角度设置激励约束机制和制衡规则。
如今，严格股东资质审查、筑牢产业资本与金融资本防火墙以及坚决纠正违规关联交易等要求都是非常有必要和正确的；在此基础上，需要考虑对不同类型股东权益、责任、义务进行实质上的平衡。未来，随着中小银行资本补充和股权结构优化调整，可能会有更多主体入股中小银行，如果更多是要求责任而没有相匹配的合理回报，对于股东作投资决策是不合理的，就可能出现违规干预经营等问题。此外，从改革历程看，我国中小银行改革基本遵循合并、注资的路径，在适应经济发展需求的同时，部分中小银行并没有从根本上梳理过去的问题、从实质上改变运营管理模式，不利因素可能一直存在，这也需要在未来机构改革和股权结构优化的过程中得到关注。
《金融时报》记者：从实际情况看，确实有部分地区地方法人银行很难吸引到优质法人股东和独董，按照现代金融企业要求优化股权结构、提升治理能力。相应地，此次发布的《实施意见》提出“构建符合中小银行实际、简明实用的公司治理架构”。您认为对此应如何理解？
刘晓春：中小银行虽然在统计、监管口径上常被归作一类，但实际上中小银行除了股权结构有差别之外，其规模、经营情况差异也很大。例如，近十年来新成立村镇银行规模很小，未改制完成的农信社、农合行多数规模也较小，分支机构少，人员有限。这类机构如果也完全按照现代治理要求设置完备的“三会一层”，还要设置包括薪酬、审计、风险管理委员会等部门，从成本角度机构是吃不消的。再者，小银行本身的优势之一在于管理链条短，但完备的“三会一层”和配套部门、人员设置反而拉长了管理链条，进而导致组织、决策链条冗余。此外，小银行股东本来就少，可能没有那么多的符合要求的人才担任相应职责，所以在公司治理方面很容易出现“形似”而无法真正发挥作用的情况。因此，这次发布的《实施意见》中提出了这样的可能性。“构建符合实际、简明实用的公司治理结构”，我认为这一条内容更多是针对这一类中小银行提出的。
当然，有些中小银行已上市，或者规模较大、股东多、分支行和部门也较多，这种机构就需要设立完备的“三会一层”。是否要构建符合中小银行实际、简明实用的公司治理架构，需要根据实际情况确定。我们确实学习了不少国际上成熟的制度规则，但也不能教条地用在所有银行机构中，这很难发挥作用，还会给机构经营增加负担。
不泛化普惠金融
在需求和风险识别上下功夫
《金融时报》记者：如今普惠小微金融服务领域竞争加剧，同时金融监管部门在进一步引导扩大普惠金融业务覆盖面，并要求加大首贷、续贷、信用贷、中长期贷款投放。可以看到，部分地区中小银行已在竞争中探索到了差异化定位和新市场，也通过保持合理净息差达成了服务覆盖面扩大和维持较高资产质量的成效；但更多中小银行仍陷于过度竞争中，并因息差降低感受到较大经营压力。在您看来，为何会出现这种现象？这是否与不同地区经济基本面有关？在新的竞争格局下，中小银行应如何重塑竞争优势？相应的服务能力和技术提升落脚点在哪儿？
刘晓春：要进一步扩大普惠金融业务覆盖面，实现差异化、有序竞争的状态，前提是不泛化普惠金融。不泛化普惠金融又包括两个层面的含义，一是对普惠金融服务对象和他们需要的合适的金融服务有正确认识；二是就像《实施意见》中提到的，积极稳妥探索成本可负担、商业可持续的普惠金融发展模式。
一方面，泛化普惠金融对象和服务内容反而可能让真正的普惠金融服务对象和需求被边缘化。真正普惠金融服务对象是金融服务中的弱势群体，包括城市低收入群体、微型企业主、农村家庭等。他们需要的合适的金融服务，更多可能是一些相对基础的金融服务。例如，一个长期失业的人更需要账户和汇款服务，这样慈善帮扶和失业保险救助资金才能便捷触达；一位低收入者或“月光族”也不宜过度借贷。另一方面，应兼顾成本可负担和商业可持续。联合国对普惠金融的定义更多强调包容、触及弱势群体。普惠金融服务面临“不可能三角”，如果过度强调低费率，服务广度和质量就很难持续提升，普惠金融可持续发展也会受影响。从这个方面看，需要完善外部环境和金融机构制度设计，进而促使普惠金融服务真正沉下去。
在不泛化普惠金融的基础上，要深刻理解金融服务特别是贷款服务的特殊性。即使针对同一主体，金融消费与其他产品、服务消费也有明显不同。除了是否为一次性交易之外，对于一般消费，价格制定的合理性取决于商品、服务提供方交易数量、质量、价格等情况。但金融服务特别是贷款利息是否合理性并不由服务提供方单方面决定，而是取决于机构的资金、人力等成本以及代表金融消费者情况的风险溢价。这意味着，贷款利率不可能无限压降，因为其中不仅是成本还包括风险。
因此，金融机构愿意压低利率服务的客户，即使属于普惠金融客户范畴，也是其中的优质客户。那么，其实还有很大一部分可以实现差异化竞争的市场。为什么中小银行包括互联网机构之前认为大行服务不好普惠小微客群，而现在又担心大行持续下沉？因为受制于客户结构、业务边界、可实现的规模效应、利率下调和业务增长之间的辩证关系等因素，中小银行利差下降空间很小了。事实上，考虑到风险和运营成本，大型银行利差也很难再调低了。只有不再单纯追求低利率，中小银行才能进一步精准服务其他风险层级的客户，才有可能真正实现差异化竞争。
如果愿意下功夫做，中小银行特别是农商银行完全有实现差异化竞争的可能。这主要是跟农商银行负债业务结构优势相关。在中小银行中，农商银行负债业务具有相对优势，特别是县域农商银行更让当地人熟悉和放心，敢于把钱存在里面，这是一个大前提。对比全行业看，农商银行体系负债来源中80%是一般存款，一般存款中又有80%是储蓄存款（整体看）。储蓄占比高意味着稳定、成本低，同时农户家庭理财意识和习惯普遍还未形成，更多是诉求存款安全，因此县域法人银行存款的维护成本也较低。在这种情况下，如果农商银行能把握好客户需求并控制好相应风险，未来是有立足空间的。
当然，具体可以发挥多大的优势以及金融服务进一步下沉的程度和方式，与地方市场环境、经济基本面相关。在此基础上，普惠小微技术并不体现在贷款形式上，更重要的是如何捕捉需求（包括额度、频次、节点等）、如何识别风险以及提升相应的机构内部风控技术。中小银行应在这些方面下功夫、培养竞争能力，还要注重发挥人的能动性和关键作用。
实事求是认定责任
分类开展追责化险
《金融时报》记者：近年来，行业和监管部门都在强调“健全敢贷、愿贷、能贷、会贷的长效机制”，在此之前也提出了建立健全尽职免责制度的建议。从您的观察看，中小银行机构完善“四贷”机制需要从哪些维度着手？这个过程中又需要监管层面怎样的支持？
刘晓春：“四贷”机制和尽职免责机制都需要银行从战略、制度层面给予支撑，但要让其真正发挥作用，绝不仅是银行自身能独立实现的，还需要监管、市场环境的共同引导。
“四贷”中，“敢贷”实际上是以“会贷”为基础的，而“会贷”的根本是银行机构能够把握风险，从市场中筛选出与机构市场定位和风控能力相符合的潜在客户。这也说明了银行机构不能片面追求低费率和贷款增速，监管和市场应鼓励银行机构主动寻找需求、提升把握和防控风险的能力，通过寻找客户，实现会贷、能贷、敢贷和愿贷。在此过程中，银行在服务不同客户、不同需求时，也一定会采取不同方式。例如，银行对待首贷户必然更严格，审核其贷款申请的时间也更长，银行经营风险就需要遵循这样的规律。
同样的，银行尽职免责在实操中也会以监管实质上的“尽职免责”为前提。国家政策鼓励商业银行支持普惠小微群体，监管可以提高不良容忍度，也要求银行建立尽职免责机制。但实际情况是，很多银行不敢真正建立这样的机制，因为出了风险后，部分地区还是会不分原因地严厉追责，这个时候往往不良容忍度放宽也被忽视了。正因为如此，鼓励支持普惠小微金融服务以及相应的尽职免责要求有时并不能被很好地贯彻到银行基层服务中。
如果不能够真正落实尽职免责，那么为了免责或减轻责任，银行在实际放款中就可能更倾向于采取抵押担保或保证担保的方式，这不利于普惠金融服务扩面提质，不利于机构风险管理经验积累和能力提高，更可能影响民间投资的积极性。
与此同时，过于简单化的追责和风控方法也无宜于风险资产的重组和风险缓释。一般来说，通过资产重组，出险主体可能会逐步恢复正常，也可能还是会破产倒闭；即使企业最终倒闭，通过适当的资产重组，银行也能收回部分贷款本息，减少一定损失。但资产重组时，出险主体一定是有问题的主体，而给有问题企业发放贷款，决策人和经办人会被追责。一些基层机构就发生过类似情况。为了不承担责任，部分机构也会选择任其损失而不进行积极的资产重组。
因此，无论是“四贷”还是尽职免责机制，都绝不能只停留在口头引导上，监管部门和地方政府应从制度上对此加以落实，银行才能真正理顺内部机制。
具体而言，应实事求是认定风险责任，同时要分情况进行追责和风险化解。如果银行客户经理是恶意的，存在内外勾结骗取贷款的情况，那么应被认定为职务犯罪，而非单纯追责。如果非恶意的，而是因为缺乏经验等原因，银行应依照完善的考核机制对工作人员进行考核和提醒教育。从客户经理自身而言，他们的经验有时是因为在失误后接受了教训而取得的。银行也应根据实操情况，定期反思在产品服务设计、内部控制、审批流程方面的漏洞和不足，懂得运用好实操中的失误来提升内部控制水平，进一步完善产品和服务。（记者 宋珏遐）
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